有研究表明，在基层治理实践中，由于条块关系的复杂性，基层政府的运作中存在有权无责或权责失衡的现象。
内容提要：省级人大常委会是连接全国人大和其他各级地方人大之间关系的纽带，在合宪性审查工作中具有重要地位，但是否具有合宪性审查权却在制度上不明确，学术上有争议，实践中不统一。(42)全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查：理论与实务》，中国民主法制出版社2020年版，第110页。
1986年地方组织法修改，将这两类市地方性法规的拟定权改为制定权，但还需要报省级人大常委会批准后才能施行。④全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年版，第113页。省级人大常委会在对这些立法性文件进行批准或备案时，是否能对其进行合宪性审查成为实践中亟待解决的问题。⑧担任过现行宪法修改委员会秘书处副秘书长的张友渔先生认为，对于违宪问题，全国性的由全国人大常委会来管，地方性的，由地方人大常委会来管。全国人大常委会法工委主任沈春耀认为，所有涉及合宪性问题的，都应当及时向全国人大常委会报告或者依法提请全国人大常委会审查。
(37)张翔：《国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心》，载《比较法研究》2018年第3期，第153页。也就是说，经省级人大常委会批准的设区的市的地方性法规在法律效力上被视为省级人大常委会制定的地方性法规。[66]参见前引[48]，叶必丰文，第53页。
[50]朱光磊、张志红：《职责同构批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第102页。《北京市人民政府办公厅关于限期治理尾气排放超标汽油车的通知》（京政办发〔1989〕70号，已废止）。例如，突发事件应对法、传染病防治法等，既创制了行政机关的事权，又确立了属地管理原则。[36]对不能下放到地方的部门性机构或企事业单位，按事务类别重新配置管理权限。
基于我国国情，中央与地方事权划分的指导思想是，在加强中央宏观事务管理的同时赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。对于有管辖权的行政主体的行政行为，相对人有配合义务，其他公民则有忍受义务。
为保障经济体制改革顺利进行，1988年，北京市政府把属地管理改革从经济领域推广到社会治理领域，要求各区（县）、街道、乡（镇）按属地管理原则，清理整顿各种危害改革或社会秩序的违法活动，[18]此举体现了执法权下沉的改革思路。[65]授益行政的地域管辖以属人主义为主，以属地主义为例外。因此，只有省级人大或省级人民政府才有权依据该条制定属地管理的下位法。第三，国务院部门的属地管理政策进一步激发了地方的属地管理改革。
[12]文中涉及属地管理的法律、法规、规章、规范性文件的数据或文本信息，系以属地属地管理为关键词从北大法宝数据库检索而得。 叶必丰，法学博士，上海交通大学凯原法学院教授。宪法第89条列举规定了国务院的17项具体职权，并规定国务院行使全国人大及其常委会授予的其他职权。[37]参见《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第730页。
[2]要实现国家治理能力现代化，必须落实宪法第3条的规定，优化政府间的事权配置，健全充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制，理顺中央、省、市、县和乡各级国家机关的权责关系，明确中央和地方以及地方各级的专有事权，并减少共同事权。其中，对公民事权的设定如何才能符合法律保留原则，长期以来都是学界的研究重点，本文不再赘述。
在此仅说明，属地管理立法是以对公民事权的合法设定为前提的。（二）经立法确认的属地管理原则1989年，为落实公安部关于推行属地管理原则的政策，《厦门市旅馆业治安管理细则》《长春市住宅小区建后管理办法》《河南省〈旅馆业治安管理办法〉实施细则》《黑龙江省文明单位建设暂行规定》（已废止）等地方政府规章率先规定了属地管理原则，开启了属地管理的立法进程。
总体来看，在我国现行法律体系中，规定了属地管理原则的法律法规数量较少。可以考虑采取的修法思路是：根据宪法第89条第4项之规定，在作为宪法性法律的国务院组织法中规定，国务院有权根据实际情况和发展需要在全国实行属地管理、分级负责原则。（2）下级政府能够独立承担的事务，应任由下级政府承担。为解决社会供需矛盾，1987年，北京市政府率先要求，包括机关、部队、企事业单位在内举办的第三产业网点申请停歇业的，应按属地管理原则，由区、县级主管部门审查批准，[17]此举体现了梳理条块关系的思路。属地管理原则的形成与发展，鲜明地体现了中国式现代化新道路的特征，属地管理原则本身也构成中国作为全球最大的改革开放实验室经过不断探索而自主生成的法学知识。国家市场监督管理总局制定的部门规章《食品生产经营监督检查管理办法》规定了属地管理原则，并以此原则为基础，规定了省、市、县级市场监督管理部门的事权分工，此即对属地管理的创制。
国务院部门规范性文件所确立的属地管理改革基本上属于权力下放改革，即国务院部门向省级主管部门，尤其是向县级主管部门下放部分事权。（三）对属地管理改革成果的具体确认法律对属地管理原则的概括性规定，只能为属地管理改革提供原则性法律依据。
[8]迄今，行政法学界对于属地管理鲜有专门研究，为数不多的研究成果仅对突发事件应对中的属地管理进行了规范分析，探讨了属地管理的确立理由和组织机制，[9]以及行政执法权下沉中的属地管理实践。我们提出改革时，就包括政治体制改革。
为此，本文拟结合中国式现代化的背景，在公法学上依次探讨属地管理原则是如何生成的，属地管理原则具有什么样的性质和功能，属地管理原则是如何发展成为一项法律原则的，以及如何更好实现属地管理改革于法有据等问题。这一规定也被称为央地事权分工的两个积极性原则。
当然，由法律作出统一规定，并不意味着要对行政机关繁杂的层级事权分工在法律上作出全面、具体的规定，而是要对事权应如何具体分工、权力应如何下放（即属地管理的实行及其限度）作出概括性、一般性规定。下位法未经授权不得将该许可事项属地化改革为由县级旅游主管部门许可。但是，属地管理具有事权层级分工的属性。第二，各行政主管部门在本级政府的领导下开展突发事件的应对工作。
[59]法定主体对征收补偿事务予以分拆并实行属地管理的，属地化事务应视为行政委托。[58]参见最高人民法院（2020）最高法行申9152号行政裁定书。
[33]权力下放的任务是还权于社会，将权力下放给地方。究竟采用属人主义还是属地主义，取决于立法上的规定。
在实行中央或省级以下垂直领导体制的情况下，相应事权归属中央或省级行政机关。根据属地管理为主的原则，该法对突发事件的应对作出了详细的层级分工：第一，县级人民政府对辖区内发生的所有突发事件负总责，并具体负责辖区内突发事件的预防、应急宣传和演练、应急物资储备、信息采集制度的建立，以及突发事件报告的受理。
相应地，属地管理原则要求把行政事权优先配置给贴近公众的行政层级。[72]在综合考虑上述判断因素后，具备重要性的行政职权由法律保留，包括行政机关的领导体制，以及中央与地方、上级与下级间事权的基本分工等，都只能通过法律来规定。例如，食品安全法和《食品安全法实施条例》规定，国家市场监督管理总局负责全国的食品安全工作，县级以上市场监督管理部门负责本辖区内的食品安全工作，但没有规定属地管理原则及事权的层级分工。[10]治理国家是作出关乎国家前途的重大政治选择和基本决策，[11]行政的基本内容是贯彻落实政治决策，采取各种必要的行动。
2023年的国务院政府工作报告提到，多年来中央取消和下放行政许可事项1000多项，中央政府层面核准投资项目压减90%以上，工业产品生产许可证从60类减少到10类，工程建设项目全流程审批时间压缩到不超过120个工作日。（3）国家对个人或上级政府对下级政府的辅助，不能代替个人或下级政府的自助。
注释:[1]胡鞍钢：《中国国家治理现代化的特征与方向》，《国家行政学院学报》2014年第3期，第7页。作为法律原则的属地管理原则具有内部和外部的双重法律效果，内部法律效果体现为明确事权的层级分工从而消解职责同构，外部法律效果在于确定管辖权主体并拘束法院的司法审查。
属地管理原则与分级负责原则相结合，决定了属地具有相对性：相对于将事权配置给中央行政机关，将事权下放到省级行政机关，属于由属地管理。（一）指导权力下放的属地管理原则经济社会的现代化建设倒逼了经济体制改革，而经济体制改革的深化又推动了国家治理上的政治体制改革。
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